摘要：公共方针是现代公共办理运转的中心渠道，已变成了人们日子的一种重要外在条件,及时打开方针点评对发挥好方针功用作用具有重要意义，对方针点评寓意精确界定有利于厘清方针点评审计的作业要求，日臻老练的西方国家的和常用的点评模型包含作用型点评、经济型点评、专业型点评和进程型点评等四大点评模型系统中近10类，在对各类方针点评模型的源起、优缺点深化论述和剖析的根底上，针对我国实践，对怎么打开方针点评审计提出主张。

　　“十二五”规划中清晰提出，往后要把改动经济打开办法作为促进经济又好又快打开的底子依托，国家审计作为保证国家经济社会健康运转的“免役系统”，有必要在促进经济打开办法改动中发挥活跃的作用，以促进经济社会科学打开。加强对包含微观经济方针在内的各种公共方针履行及作用，及时打开方针点评审计，有利于各级政府将中心的重要决议方案落到实处，是促进经济打开办法改动的一种不可或缺有用途径，怎么有用的方针点评审计，是摆在审计机关面前的一个不容逃避的课题。本文拟从国外公共方针点评的寓意下手，全面介绍和系统剖析当时西方国家方针点评的首要模型，并在此根底上对我国打开方针点评提出建设性定见。

　　公共方针作为与公共权利主体相随同的产品，对社会其他子系统发生深化的影响。二十世纪以来，这种作用越来越显着。首要，跟着政府经济功用的胀大，以罗斯福新政为标志，西方国家抛弃了彻底听任的自在资本主义方针，改动了政府传统“守夜人”的人物，经过各种办法广泛地介入社会经济活动。其次，跟着社会功用的不断扩展，政府大大强化了其在社会公共权利中的主体位置，拟定了很多的公共方针，其触及范畴之广泛、程度之深化、规则之详尽，使得每个公民从生到死都不可避免地日子在公共方针的影响之下，公共方针已变成了人们日子的一种外在条件。关于“公共方针”的界定，有很多种视角，首要有价值分配论视角、方针办法挑选论视角、立场论视角、进程论视角、政治合法性完定论视角，等等。托马斯•戴伊（Thomas Dye）等人以为大大都公共方针是合力作用的作用，他以为公共方针“便是政府挑选做哪些作业而不做哪些作业”。现在大都学者以为公共方针根本内在，至少包含三个方面内容：其性质是以政府等为代表的决议方案主体运用被赋予的公共权利来差异社会利益需求、和谐社会利益对立与抵触的战略；其方针直接指向国家、社会或一起体的利益最大化；其中心是一种挑选。

　　鉴于公共方针品种繁复，履行杂乱，影响深远，因而利益相关方不光注重政府寻求什么样的方针，更注重政府怎么施行这些方针、这些方针发生什么样的作用，也便是需求经过点评来监督其运转、承认它所发生的终究作用，以更好地掌握将来的方向，使得政府履责尽或许地做到富于创造性、赋有用率和更负责任。

　　方针点评作为点评的一种，一些学者主张将其界定为包含与公共方针相关的各种剖析点评，如卡罗尔•魏斯（Carol Weiss）在他的《点评研讨》（1972）一书中这样描绘：“方针点评是一种弹性度很大的词，它能够扩展到包含到（各种与方针相关的）剖析判别”。他们主张将事前点评，方案点评，需求点评，方针设定剖析等都归入方针点评规模。罗斯（Rossi）和弗里曼（Freeman，1989）提出“方针点评是系统运用社会科学研讨程序，来点评公共方针项意图规划、履行和终究作用”。另一些学者对立这样界定，他们以为假如方针点评是包含公共方针生命周期内的各种剖析，相对于方针点评概念来源来说，显得过于泛化。首要，他们以为1967年爱德华•萨其曼（Edward Suchman）在《方针点评研讨》一书中初次倡议将方针点评作为一个独立的研讨范畴看待，仅仅指对方针履行进程和作用的点评，并不包含事前的各种点评。在标志着公共方针点评走向老练的斯图亚特•纳格尔（Stuart Nagel）的《公共方针点评手册》中，也是相似的界定。其次，他们以为对公共方针构成前的各种潜在方案剖析点评，归于内部的挑选程序，不该包含在方针点评界说规模之内。在很多的界说中，笔者倾向于韦顿（Vedung 1997）提出的方针点评界说，即：“方针点评是环绕公共方针的办理、作用和影响的长处及价值，打开的一种深化的回忆点评活动，以期为将来的公共方针实践发挥活跃作用”。这一界说厘定了方针点评的几个要害特征：一是方针点评内容应包含公共方针的程序和实质性点评；二是着重除了影响点评外，还应对公共方针的功率和进程监督；三是它指出点评进程有必要履行必定的规范；四是它清楚了点评的意图，即为将来的方针实践活动发挥活跃作用。

　　由此可见，公共方针点评其实便是根据特定的意图，根据必定的规范和程序，对方针运转、作用、效益、功率和影响等方面所打开的一种绩效点评和价值判别活动。

　　假如将公共方针全进程，简略地笼统为一个由输入，转化和输出组成的系统，根据上述界说，本文评论的方针点评首要指是与整个方针周期后端相关的点评，其方针点评范畴和线来描绘。

　　方针点评的逻辑起点是其分类的一个重要的根据，因为不同的起点引致的安排办法，将会构成不同的点评模型。跟着方针点评实践的深化和不断的打开，西方国家现已构成了作用型点评模型、经济型点评模型、专业型点评模型和进程型点评模型等四大类点评模型系统。

　　作用型点评是运用最广泛的一品种别，除了典型的方针导向型点评模型外，还包含副作用点评模型、无方针束缚点评模型、受众导向模型等四种。

　　1．方针导向点评模型。该模型是点评中最典型的办法，它具有简略和清楚的两大特色，点评进程首要包含两个部分：方针衡量和程度点评。方针衡量指的是方针作用是否契合预订方针，而程度点评则是剖析方针项目发生了多大程度的预期作用。方针导向点评是以方针作为逻辑起点，其点评道路首要由三部分组成：首要，找出方针项目方针、梳理出他们的实践意义并转化为可丈量的规范，其次，测定各种方针实践获得值，终究，鉴定方针的完结程度。这一点评模型能够用下图所示：

　　方针导向模型运用十分广泛，简直全部方针项目，都能够用这一模型来点评。在前期的文献中，方针导向模型在方针项目点评中占肯定主导位置。之所以如此，因为它具有杰出的长处： 一是它契合民主社会大众对政府履责作用的需求；二是它的点评规范相对比较客观，经过对项目设定方针完结状况来判别一个项意图作用，这种慎重的点评办法避免了以个人片面的规范去评判项意图好坏，所以司克文（Scriven，1991）称它为第2次点评（即从他人的观念上进行点评）；三是这种模型仅仅触及两大类问题，施行起来十分简略。

　　自上世纪七十年代以来，这种模型遭到来自各方面的进犯。原因在于其本身存在着几个固有的缺点：首要，它没有考虑项目完结本钱。其次，一些学者以为项目方针不足以用来作为点评规范，因为方针方针有时具有含糊性，一是项意图方针出于某种意图考虑，本身就不置可否，无从知晓其包含什么或不包含什么（这在企图处理政治抵触又不想要有实在的作用时常常出现）；二是多个方针并存引起的不流畅，一些方针项目尽管有一个主方针，但它一起被要求与其他方针进行平衡，因为他们有的或许还彼此抵触，也很难用他们来判别项目成功与否。也便是说，假如方针拟定者没有将方针细化并构成一个全体可测的方针作用，那么方针导向模型的点评很难构成一起的定论。第三，它忽视对非预期作用的点评，即点评者仅仅限制自己对预设的项目方针进行研讨，任何其他非预期的副作用都不在点评考虑之中。这一限制的优势存在现实上的不合理，如依照这种模型，伊萨贝拉女王派哥伦布西行寻觅印度航线项目，便是一个彻底失利的项目，因为抵达印度的预订方针并没有完结，但不考虑发现美洲大陆所带来的巨大价值，显着是不合理的。第四，这种模型忽视了方针拟定进程中所包含的潜在方针。该模型只要求点评者运用预订、正式提及的实质性方针作为点评丈量标杆和搜集数据的根据，但显性方针或许仅仅冰山之一角，它或许仅仅决议方案者向大众的一个告知罢了，远未提醒其实在动机。一旦这些暗地的战略方针完结了，政治家现已没有爱好去履行项意图那些实质性条款，所以项目方针完结与否并不足以判别项目是否成功。第五，该模型专心于项目作用，而不是程序，没有把履行进程当成一个问题来仔细对待，及时简略地把履行进程仅仅看作一个黑匣子来处理。

　　2．副作用点评模型。正因为方针导向模型只运用预设的方针来点评，疏忽对一些未曾预期或意想不到的方针作用的点评，有学者提出将方针导向模型向一起考虑副作用的方向扩展，并称之为副作用点评模型（Vedung，1996）。它的特征是在保存预设方针点评的一起考虑副作用。方针副作用是与预设方针作用想对应的概念，首要指方针在方针规模外所发生的作用，即公共方针或许发生超越预期作用之外的其他一些作用。副作用本身是个中性词，既或许带来比如哥伦布飞行项目中发现美洲大陆这样好的作用，也或许发生用来处理问题的办法本身却变成了新的问题这样坏的作用，如瑞典一个应对动力节省的项目是赞助住所节能的，即由政府来补助那些乐意对既有房子进行节能改造的屋主，使得既有修建在运用动力时更有用率从而到达节能的意图。可是，项目施行在财富分配上或许有晦气的副作用，因为有屋者全体上来讲要比其他人群愈加赋有。即便如此，为到达节能的意图方针拟定者依然接受了这一副作用，因为他们知道补助项目还会发生一系列有利的副作用，如项目施行后会影响经济、供给新的就业机会等。

　　但以什么规范来判别项目作用，是副作用点评模型中遇到的最大应战。抱负状态下，点评师能够用方针预期首要作用价值与各种副作用价值进行平衡。也便是说坏的副作用看作是主方针完结的价值，好的副作用作为当主方针不算太抱负的项意图一个筹码。但这儿仍是存在着怎么清晰首要作用、各类副作用的价值巨细断定规范问题。因为副作用一般是无法预见的，因而判别作用好或坏的规范也无法预设，判别规范不能预设，副作用价值巨细天然无法核算，对主方针价值进行加减来核算项目全体价值，天然也就无从完结。对这一问题，有学者提出选用留置的处理方案，即除用预设方针对首要作用进行点评外，点评师能够仅仅朴实记载副作用，将承认副作用价值和项目全体价值点评，留给方针拟定者或点评陈说的运用者。

　　3．无方针束缚点评模型。鉴于方针导向型模型存在一些问题，一些点评理论学者如司克文（Sciven ，1973）提出了无方针束缚点评模型。大略一看，感觉这一模型太过于急进，不树立方针，怎么或许点评？依照无方针束缚模型，点评应只依照作用（无论是方案作用或对错方案的作用）来安排，因为不囿于预先设定的方针方针，点评者对点评方针的全体作用会有一个愈加全面的视角，因为他将专心于方针发生的全部作用，也便是他能会集注意力在点评方针实践发生什么而不是限于其应该发生什么样的作用。。这一模型能够描绘如图3所示。

　　因为没有了预期与非预期之分，无方针束缚模型客观上了撤销对比如方针副作用比如此类的贬称。但在司克文提出的模型里，项目作用是与客户的需求彼此比较的，而有的学者韦顿（Vedung） 乃至以为无方针束缚模型既不必注重预设方针，也不必注重客户的需求，只要求注重作用。显着，无方针束缚模型显着是与作用导向办理相关。无方针束缚模型主张点评者仅仅陈说作用现实，将对这些实在数据运用价值规范构成全体价值判别，留给了决议方案者。

　　4. 受众导向点评模型。受众导向模型是站在别的一个视点来点评方针，它环绕方针项目是否满意了方针受众的需求或期望而打开的。受众导向点评是根据公共办理本质上是在揭露市场上向顾客供给产品和服务这一理念。在运用受众导向模型时，首要进程是定位方针项意图方针受众，因为点评不或许包含全部的受众，所以有必要对方针人群进行合理取样。受众导向模型只能是其他点评模型的一种弥补，因为它本身也存在必定局限性，因为受众的判别规范各不相同。

　　各种作用点评模型的一起缺点是忽视本钱。现实上，过火会集在作用上，往往简略导致资源的极大糟蹋。与此相反，经济点评模型则注重方针项意图本钱状况。经济点评模型包含生产率模型和功率模型两类。

　　1. 生产率点评模型。私营企业将赢利作为价值规范，完结赢利最大化是企业成功的规范。与此相似，生产率最大化应该是公共方针绩效的规范。生产率似乎是一个含糊的概念，它一般界说为产出和投入的比率。其用数学公式表明便是：生产率=产出/投入。显着，这一比率公式能够变换成许多详细的办法。例如，在核算某一公共图书馆项意图生产率时，能够运用本钱生产率（借出书本数量/图书馆概括本钱）来衡量，也能够借助于作业生产率（借出书本数量/概括作业小时数）来衡量。前者是经济性的点评项目，后者是物理性点评项目,当然还能够用其他生产率方针来衡量。可是，判别一个公共部分的实践生产率是否适宜，有必要要有一个参阅规范，一般能够运用以下办法来判别：一是与曩昔绩效比率状况彼此比较、二是与国内相同安排的比率比较，三是其他国家相似安排，四是方针拟守时树立的方针。

　　生产率作为一个衡量公共部分行为好坏有必定的技能优势,因为一般来说投入到项目或部分的资金本钱并不难核算。可是生产率在树立时也存在着一些困难，首要，本钱有时也很难以承认。其次，以什么作为产出方针时也有较大困难。仍以图书馆点评为例，借书数量这一产出方针是包含图书馆各种产出的方针吗？尽管大众供给借书机会是图书馆的最重要的使命，但它或许并不是一个能够包含全部事务的方针，一些人到图书馆或许是阅览报刊、杂志和期刊，或许是查阅字典、百科全书或许听音乐、看录像，显着这些不会显现在借书数量的计算之内。第三，在衡量生产率时，还有一个比较杂乱的问题在于质量问题。因为假如公共部分在履行某一不正确的项目，纵使产出再高，也达不到抱负的作用。

　　2．功率点评模型。功率模型是别的一种重要的经济型点评模型。功率能够从两个方面进行衡量，一是本钱-效益剖析，一是本钱-作用剖析。罗斯和弗雷曼（Rossi and Freeman ，1989）在《点评：一种系统办法》中指出：“功率点评（包含本钱-效益剖析和本钱-作用剖析）供给了一种将本钱与方针项目作用来联系起来的参阅结构。在本钱效益剖析中，项目投入与产出都是用钱银进行衡量；在本钱作用剖析中，投入用钱银进行估量，可是产出却是依照实践影响作用进行估量。”也便是说，在本钱-效益剖析中的功率能够表明为项目产出钱银化价值与项目钱银化本钱的比值，而在本钱作用剖析中，功率则是各种物质形状作用价值与钱银化的本钱之间的比值。这能够用简略的公式表达为：本钱-效益剖析中的功率=项目作用钱银化价值/项目钱银化本钱；本钱-作用剖析中的功率=项目物质形状作用/项目钱银化本钱。功率模型的项目作用，指的是项目所直接引致的作用。从这一点上看，功率剖析点评与作用剖析是一起的，首要的不同之处在于功率剖析将本钱考虑在内。

　　好像各种点评模型相同，生产率模型和功率模型也存在着偏颇。他们都忽视了今世民主对公共部分活动其他方面的一些诉求。如：其判别价值规范中无法表现合法公正、程序公正、一起参加等。

　　在专业性点评模型中，同行检查是一种重要的点评办法。所谓同行检查，是指托付专业人员来点评相同范畴专业人员的作业状况，如托付律师点评律师作业作用，延聘工程师点评工程师作业作用，等等。

　　同行检查原本是学术性刊物稿件的甄选程序，即稿件要经过同行检查来决议是否宣布，它后来被用于研讨基金对赞助项意图甄选。同行检查看似与方针点评无关，现在却成为一种重要的点评办法，原因在于在一些专业技能主导的公共部分，公共方针触及到十分杂乱的专业的常识，当需求对公共方针履行、作用和影响，进行专业点评时，只能求助于同行专家, 即该范畴的闻名专家被邀请来对项目质量进行点评。当然这些请来的专家需求比那些被点评者有更强的专业常识才干担任。一起，他们也有必要相对独立。同行检查有时还采纳两个作业组并行的办法来替代单一作业组的做法。当然，这种点评办法，有时也会发生不同作业组得出的定论不尽一起的问题，但在杂乱的专业范畴，这种办法或许是用来判别点评方针绩效的最好办法。

　　前面三大类模型，本质上归于一种实体性的点评模型，但在方针点评实践中还有进程点评这一重要类型。进程点评首要包含监测点评和程序点评。

　　1.监测点评。监测点评是指在方针履行进程中承认项目履行是否有用和是否契合方针的一种剖析性点评，点评的作用常用作改善项目履行的根据。监测点评具有四个特征：一是监测点评是项目履行程序中的一部分；二是它首要是一种内部点评，一般首要由项目人员自行打开；三是在时刻上它没有显着的差异，能够继续于整个项目一直；四是它首要是一种描绘性的点评（有时也触及到对方针是否完结的一些判别）。因为监测点评常由方针项目履行人员来打开，这简略导致点评的客观性和恰当性问题。但不管怎样说，作为方针项意图一部分，监测点评能够用相对低价和有用的办法，及时来提醒项目是否正确地履行，将为终究点评供给重要参阅资料，这也是监测点评为什么越来越受注重的原因。

　　2.程序点评。程序点评注重的是项目怎么被履行。一些学者有时将程序点评归并入进程检测，但这两者是有差异的。首要程序点评不像进程监测那样详细、那样依靠项目各项措施的完结状况；其次是程序点评一般由外部单位施行的，更注重研讨项目是怎么发挥作用的，能否有助于完结既定方针，而不是根据现有规范对各项展开进行丈量。这种点评一般也是描绘性的，在性质上更具有概括性，它常包含下列内容：一是监测和盯梢投入怎么转化为产出的实践转化进程，从而判别是否到达预订方针方针；二是独立调查项目履行单位是怎么作业，并和项目相关人员打开评论，以了解他们对项目本身及其方针的全体知道；三是有时会打开一些穿行测验，承认各项规则是否得到恪守。

　　从上述点评模型打开演化及剖析中不难看出，西方国家在探究方针点评模型时，一些模型往往是在另一些模型缺点的根底上打开出来的，一起或许又带来了新的缺点，再不断地以新的模型去批改，从而构成了现在比较完好的点评模型系统。其点评模型的打开进程，为我国构建自己的方针点评模型系统时给出了一个重要启示：各种点评模型其在具有合理方面的一起，也具有缺点性，很难说那一种模型能合适全部意图。因而，笔者以为咱们在构建模型系统时，能够不像西方国家那样过于拘泥于单一模型，而能够根据现阶段方针点评意图和方针项目特征，创造性地树立组合点评模型来辅导方针点评，如：对我国变革进程中常常打开的一些试点方针项目，点评意图是要看方针是否能发生预期方针方针，以及是否发生非预期的副作用，为在更大规模内施行供给参阅，因而能够结合实践创造性地运用由作用导向模型、副作用点评模型、受众点评模型等组成的组合模型来进行点评；对一些正式施行的联系国计民生的重要方针项目，在施行阶段除了要要点打开进程点评和生产率点评，也能够打开阶段性作用导向点评和受众导向点评，及时为优化方针供给参阅；对现已完毕的方针项目，要以概括点评模型和功率模型，全面剖析和解剖项目施行的作用性、功率性和经济性，在点评作用一起仔细做好进程原因剖析，为往后相似方针拟定，供给全面参阅根据。详细来说，要做好方针点评审计作业，在促进经济打开办法改动中发挥更好的免疫系统功用，笔者觉得在以下四个方面有必要尽力：

　　一是要赶快在仔细吸收西方方针点评理论的根底上，结合实践及时构建中国特色方针点评理论系统，为方针点评供给有用的理论指引。西方国家在方针点评，在结合实践展打开开需求，不断构建和完善本身的点评理论系统，为实践供给理论辅导。其现有的理论系统，为我国处于起步阶段的公共方针点评作业，供给了很好的学习理论根底。但一起也应看到，因政治体制和经济根底不同，其点评模型、规范系统、点评办法等许多方面，并不彻底适用于我国方针点评实践，因而应该在消化吸收的根底上，学习其合理内核和研讨思路，及时构建科学、规范、有针对性和具有中国特色的公共方针点评理论与办法系统。

　　二是要赶快构建包含公共方针点评在内的政府绩效点评法律系统，实在处理方针点评方针系统问题，将为审计监督完结量化奠定根底。方针点评中的要害问题在于点评方针系统和规范的树立。对点评中遍及感到困难的方针系统和规范问题，美国在《绩效与作用法案》中对各个联邦政府部分提出了十分详细的要求，较好地处理了方针系统问题，如：树立履行方针以限制该项目活动应到达的绩效水平，这类方针应以客观、量化和能衡量的办法来表述；树立用来衡量或点评每一项目活动的相关产出、服务水平和作用的成绩方针；供给一个比较实践项目作用和预先设定的履行方针的根底；对用于查验衡量规范的办法进行描绘；等等。因而，学习美国《绩效与作用法案》中心思维，及时进行方针点评立法，点评有了权威性和强制性的点评规范，也会促进各个部分注重方针履行点评，推进各项方针的有用履行。

　　三是树立多层次的方针点评主系统统，对方针运转进行全方位监控，使其更好地发挥活跃作用和完结方针初衷。我国许多公共方针在出台时，具有杰出的初衷。但往往因为出台比较匆促或没有根据实践状况及时予以调整等原因，导致方针作用达不到预期，表现出“重拟定，轻履行、不问效”的特征，一个重要原因在于对方针履行及履行作用打开全方位点评的法定点评主系统统的缺位。美国在其方针点评实践中，构成了方针出台部分、履行部分、监督部分和社会点评安排多层次点评主系统统，继续对方针履行、作用进行点评和监督，保证其方针较好到达预期意图。因而，及时经过授权，赶快树立起多层次点评系统，保证方针点评及时打开，有利于促进方针完结预期方针，发挥好方针功用，削减点评主体缺位问题。

　　四是在起步阶段战胜三个片面观念，斗胆测验，不断在实践中打开中国特色的方针点评作业。咱们方针点评起步阶段要注意战胜三种片面观念：一是将方针点评神秘化，以方针点评机遇不老练，条件不具备为由，不敢活跃打开方针点评作业，导致故步自封。二是将方针点评过火技能化。方针点评开始是从企业办理经验与办法中加以学习和打开而来的,但公共方针点评与企业办理点评不同，不能用朴实的办理技能与办法来履行方针点评，三是将方针点评完美化。方针点评打开到了今日尽管现已比较老练，但在实践中还存在着一些难以处理的对立和问题，依然需求在实践中进一步地丰厚与打开。因而，只要充分发挥后发优势，在学习吸收发达国家方针点评合理内核的根底上，结合实践斗胆测验，并脚踏实地地不断打开和完善，才干把我国的方针点评作业面向行进。（高翔）

　　3.托马斯•R•戴伊：《了解公共方针》（第10版），中国人民大学出版社，2004年版。